習近平總書記強調，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。“十五五”時期是我國到2035年基本實現社會主義現代化承上啟下的關鍵五年。要按照習近平總書記的重要指示，謀劃“十五五”時期經濟社會發展，要不忘初心，把造福人民作為根本價值取向，堅持在發展中保障和改善民生，穩步推動共同富裕。

強化民生導向的“十五五”

民生一頭連著經濟，一頭連著社會。謀劃“十五五”經濟社會發展，要適應國際、國內形勢和經濟、社會結構的深刻變化，貫徹“民生為大”的發展理念，把保障和改善民生作為經濟發展的出發點和落腳點，形成經濟發展和民生改善的良性循環。

擴大內需是“十五五”經濟社會發展的重大任務。“十五五”時期，面對外部環境深刻復雜變化，集中精力辦好自己的事，全方位擴大內需，是我們應對風險挑戰的最大底氣。

“十五五”時期，我國消費結構、產業結構、城鄉結構、能源結構、貿易結構等方面的轉型升級正處于關鍵階段，實現5%左右的經濟增長是有條件、有可能的。要充分利用好大國經濟縱深廣闊的優勢，有效釋放結構轉型蘊藏的巨大內需潛力，形成更加穩定、安全、持久的經濟增長動力。

擴大內需重在釋放14億多人的消費潛力。擴大內需，關鍵在于提振消費。目前，城鄉居民的平均消費傾向持續下降、消費信心不足的問題尚未明顯改善。2023年，我國人均國內生產總值（GDP）超過1.2萬美元，居民消費占內需的比重僅為40%，與同等發展水平的經濟體相比仍有15個百分點左右的差距。加快形成內需引領、消費主導的經濟發展新格局，仍面臨諸多需要解決的重大課題。例如，提振消費重在釋放服務型消費潛力。進入新發展階段，我國社會的需求結構發生重大變化。2024年，我國居民服務型消費占比46.1%，超過2019年45.9%的水平，對人均消費支出增長貢獻率達63%，成為拉動消費增長的主動力。初步估算，若我國城鄉居民服務型消費占比提升10個百分點即占比達到60%左右，將新增40萬億元左右的消費需求。

形成消費主導增長、引領產業升級新格局。應當說，消費品以舊換新等政策對于拉動消費起到了重要作用。在我國居民消費結構升級與社會結構、人口結構等變化疊加的背景下，關鍵在于充分釋放城鄉居民的巨大消費潛力。適應以城鄉居民服務型消費為重點的需求結構變化大趨勢，提升基本公共服務均等化與社會保障水平，從根本上解決居民消費意愿不足、消費信心減弱的突出矛盾，將形成充分釋放消費潛力的重要動力。

消費是生產的目的，也是生產的動力。短缺經濟階段，有多少供給就有多少消費，供給決定消費；消費新時代，消費潛力的釋放對供給具有重大影響。例如，近年來我國數字消費的快速增長不僅形成消費增長的重要動力，也為產業數字化轉型提供巨大市場空間和要素支撐。“十五五”時期，需要在提高民生保障水平中，引領暢通國內經濟循環、帶動產業結構升級。

“投資于人”的“十五五”

“投資于人”，就是適應國內需求，將資金資源主要投入到人的需求、人的發展和人的保障上。總的判斷是，“十五五”對“人”的投資需求大、空間大。

一是要加大“投資于人”的力度。

目前，我國固定資產投資占GDP的比重明顯高于全球平均水平，但社會保障、基本醫療等于人的投資支出比重仍然偏低。我國“投資于人”既滯后于“投資于物”，也與社會需求不相適應。

進入新發展階段，“投資于人”已成為促進經濟結構轉型與社會結構轉型的結合點。例如，盡快實現農民工市民化，既是城鄉結構轉型的重大任務，也是促進消費結構、產業結構轉型的重要舉措。有研究表明，農民向城鎮轉移成為常住人口后，人均消費將提高30%；在城鎮落戶后，人均消費將再提高30%。若率先實現近3億農民工市民化，使其消費水平達到城鎮居民平均水平，每年將增加2萬億元至3萬億元左右的消費額，并由此帶來巨大的投資需求。

當前，在傳統投資增速放緩的同時，教育、醫療、養老、社區建設等服務消費領域的投資空間仍然較大。初步測算，全面“投資于人”，全面保障和改善民生，需要80萬億元至100萬億元的投資規模。其中，基本實現農民工市民化需要20萬億元左右；初步解決城鄉基本公共服務均等化需要30萬億元左右；另外，改造現有城市基礎設施也需要30萬億元左右的投入。

有研究表明，政府對衛生等公共支出占總支出的比重提升1個百分點，私人消費將提升1.4個百分點。未來，若我國將4萬億元的政府投資用于公共消費專項衛生支出，將帶動12萬億元左右的私人消費。若以百萬億元“投資于人”，將充分釋放14億多人的消費潛力，由此將明顯提升城鄉居民服務型消費比重。

二是將“投資于人”作為做優國有資本的重大任務。

充分發揮國有資本在“投資于人”中的重大作用，有利于放大國有資本功能，是讓廣大社會成員普遍分享國有資本增值創造的社會福利的重要舉措。為此，要實現國有資本“投資于人”的新突破。

建議制定中長期國有資本劃轉社保計劃，重點用于支持農民工市民化、提升城鄉基本公共服務均等化水平等。在全面深化改革中優化以往以納稅總額、GDP貢獻等經濟效益為主的評價標準，重點圍繞央企國資在戰略性基礎設施建設、基本公共服務保障、維護產業鏈供應鏈安全、科技創新促進、吸引民企參與等方面的特殊作用，開展戰略性、長期性、綜合性評價，并建立與此相適應的考核標準。

共享發展的“十五五”

全體人民共同富裕是中國式現代化的重要特征。“十五五”時期，要全面貫徹“把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點”的工作要求，形成內需引領、消費主導、共享發展的經濟發展格局。

首先是推進以人為核心的新型城鎮化。城市化是“投資于人”的主要載體，既能集聚效益，又有利于降低公共服務成本。當前，我國總體上進入工業化后期，但城市化水平仍滯后于工業化進程，并由此形成消費結構升級的突出掣肘。這就需要加快推進城市化進程，通過提升居民收入與農村基本公共服務供給質量，形成內需潛力釋放的重要條件。

例如，全面取消城鄉二元戶籍制度，實現農民工市民化的重大突破；全面實行與基本公共服務直接掛鉤的居住證制度，使得規模巨大的農民工群體在城市留得住、過得體面；全面改變以往“以證管人”的傳統做法，實現基于“大數據”的人口服務轉變。此外，以發展都市圈為重點帶動中小城鎮發展，支持具備條件的省份從有利于發揮中心城市帶動作用出發，調整優化行政區劃設置。同時，在拓寬農村居民財產性收入渠道、盡快從法律上賦予農村土地使用權的物權屬性等方面作出重要的制度安排。

其次是在穩定就業的前提下明顯增加居民收入。當前，穩就業是穩收入的當務之急。這需要調整擴大就業的相關政策，出臺扶持與服務業就業相關的政策；需要以提高公共消費占比為重點，支持中小服務業企業發展；需要加快城鄉基本公共服務均等化進程。

要以民富優先為導向推進收入分配改革，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。目前，我國中等收入群體消費占全社會消費的50%以上。若中等收入群體占比超過50%，在整個居民消費中的貢獻率將接近80%。

此外，要加大農村公共服務體系建設，落實社會保障的兜底功能和保障功能，推動城鄉基本公共服務均等化；在不增加廣大居民負擔的前提下，提高新型農村合作醫療保險的補償標準，提高農村養老保險補貼、農村高齡補貼標準等；并把賦予農民更多財產權、深化戶籍制度改革等作為落實黨的二十大提出的“多渠道增加城鄉居民財產性收入”的重大舉措。

最后是推進以人為中心的投資結構轉型。我國正處于經濟社會轉型的關鍵階段，投資結構與政策調整，突出問題不是要不要加大投資，而是要尋求有效的投資空間。缺乏消費基礎的投資，其產出效益將持續下降。2012年至2023年，資本形成總額對GDP的貢獻率從42.1%下降至28.9%。

當前，投資與消費關系的突出矛盾是城鄉居民的消費投資需求明顯增大。要對不利于經濟結構轉型尤其是消費結構升級的某些政策予以調整；全面清理現有不利于消費尤其是服務消費釋放的各類限購、限貸、限價政策；特別是要加大服務業市場的開放力度，為社會資本創造更大投資空間，有效打通服務領域內外循環，進而形成以服務業市場開放釋放經濟增長活力、以服務貿易較快發展形成高質量發展的重要動力。

總之，謀劃“十五五”時期經濟社會發展，要適應國際政治經濟安全格局的深刻調整，適應我國發展階段的歷史性變化，進一步全面深化改革，將滿足人民日益增長的美好生活需要作為首要目標。“十五五”時期，貫徹“民生為大”的發展理念，將有效緩解短期增長壓力、釋放中長期增長潛力，為加快形成消費主導的經濟增長新模式提供重要條件，也將在持續釋放內需潛力、建設全球最大消費市場中增強全球和區域合作的戰略優勢，形成強勁韌性的中國大市場，為世界經濟注入重要的確定性。

【作者為中國（海南）改革發展研究院院長】

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